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北宋时期的考课

2019-12-30 08:17 作者:凌寒 来源:开封网-汴梁晚报

当官就要守官德,尽职责,有作为,受监督,不能懒政怠政、徇私枉法、无法无天,不能不作为、慢作为、乱作为,否则是要问责的,古今皆然。在我国古代,按照一定标准,在特定的期限内,由专门机构和人员对官吏的德行、才干、政绩、功过定期进行考核,依考核结果评定出优劣等级并加以奖惩黜陟,其中一个重要的监察手段就是考课。

考课,也称考绩、考校、考功、考成等,主要是对官员治事及其绩效的考察考核,是我国古代一种常态化的职官管理制度,对选贤用能、奖勤罚懒、改善吏治、确保国家机器正常运转发挥着重要作用。

浙江快乐12玩法我国古代考课制度历史悠久。两宋时期,在继承前朝主要是唐朝旧制和经验的基础上,结合本朝实际逐步完善,在考课内容和方法上有了较大发展,从而形成了本朝的考课制度。这里仅说说北宋时期的考课状况。

北宋时期的考课机构

北宋考课机构设立繁多,且多有变更,主要有差遣院、磨勘院、审官院、考课院、流内铨、考功司等。

公元960年,北宋立国。如何使一个在长期动乱基础上建立的政权稳定下来,这是北宋统治者面临的中心任务。在刬削藩镇势力、加强中央集权、恢复国民经济、稳定社会秩序的同时,北宋朝廷以“循名责实”为指导思想,开始着手整顿吏治。立国之初,考课地方官的重点是劝课农桑、户口增益、剪除盗贼。

建隆二年,太祖就申明后周显德三年令,课民种植,并以种植数量作为考核县令、县丞的标准。次年太祖又重申唐代考课令,并以户口的增减来确定州县官的政绩和等级。考课的主要对象是州县官,无疑这是稳定地方政权的需要。

太宗更是重视吏治,对于出任知州、通判、知县等职务的官员,凡贪赃枉法给以严惩。太平兴国三年诏曰:“自太平兴国元年十月己卯以后,京朝、幕职州县官,犯赃除名配诸州者,纵逢恩赦,所在不得放还;已放还者,有司不得叙用。”太宗还明确规定了考课的等级划分,诏令各路(宋代行政单位)转运使察举部内的京朝官,根据他们的治事效果,分上、中、下三等上奏朝廷。真宗沿用了这一办法。

太平兴国六年,朝廷设立京朝官差遣院,负责考察自少卿监以下从政在外、受代而归的京朝官(官吏任满由新官代替为受代)。淳化三年设磨勘院,负责考察京朝官和幕职州县官。可以说,差遣院负责的是初考,磨勘院进行的是复核。所谓“磨勘”即审核、推究,作为考课和铨选的一项制度,磨勘包括审核、推究、勘验簿历文状等一系列工作,从簿历文状中查找是否有失职违纪之事。元丰改制后全面确立磨勘制度。

太宗淳化四年,改磨勘京朝官院为审官院,随后废差遣院,由审官院统一负责京朝官的考核;负责磨勘幕职州县官院改为考课院,负责考核幕职州县官,随后并入吏部机构之一的流内铨。

流内铨类似于今天的组织人事部门,主要承担着考课、磨勘、铨选基层幕职州县官(即“选人”)的重任,其职能是负责幕职州县官的日常考核、审核选人寄禄官升转的资格、铨注选人新职,号称“天下抡才之府”。神宗元丰年间,流内铨先后更名为尚书吏部、侍郎左选。

仁宗时,“朝廷益循宽大”“无贤不肖莫知所劝”,导致考课制度一度几成虚设。他曾诏曰:“先王考绩之次序,虽见于经,而其详不传于后世。朕若稽古以修众功,而诸路刺举之官,未有以考其贤否……今朕有念功乐善之志,又继以黜陟幽明之法,以待天下之大吏矣。”自此开始重视各路转运使和提点刑狱的考课。景祐三年设立磨勘提刑司,负责提刑和转运的考课;嘉祐年间又规定,由翰林学士和御史中丞兼领提刑和转运的考课。神宗熙宁年间又扩大到对知州的考课。熙宁三年,原审官院改为审官东院,另设审官西院,负责大使臣的磨勘及其常程差遣。

神宗元丰年间官制改革,审官院被撤销,审官东院改为吏部尚书左选,审官西院改为吏部尚书右选,普通官员的考课归入吏部,吏部考功司总揽文武官员的考课、磨勘等,成为专职考课机构,作用大大加强。

北宋考课的内容和凭据

考课得有所依,不能随意,否则就会无所适从甚至弄虚作假、流于形式。为确保考课的实效,北宋朝廷颁布了许多考课诏令、法规。

太宗励精图治。开宝九年,太宗即位后即令转运使分三等考校所部知州、通判等,其内容为:“政绩尤异者为上,恪居官次、职务粗治者为中,临事弛慢、所莅无状者为下。”端拱二年,太宗又下诏,从厘革庶务、平反狱讼、漕运金谷、建置之事等方面且成绩居最、有利于民者考核转运使。

淳化四年,太宗诏令州县官考课法,以郡县“治行尤异、吏民畏服、居官廉恪、莅事明敏、斗讼衰息、仓廪盈羡、寇贼剪灭、部内清肃”为标准进行表彰奖赏;如果“贪冒无状、淹延斗讼、逾越宪度、盗贼竞起、部内不治”,那就要进行贬斥。

真宗时又定著名的“州县三课”法,规定“公勤廉干惠及民者为上,干事而无廉誉、清白而无治声者为次,畏懦贪猥为下”。景德元年,真宗颁布考核州县官的新三等标准,即《州县三课》:“公勤廉干,文武可取,利益于国,惠及于民者为上;干事而无廉誉,清白而无治声者为次;畏懦而贪,漫公不治,赃状未露,滥声颇彰者为下。”

嘉祐六年,仁宗下诏:“自今诸州县守令,有清白不扰、政迹尤异而实惠及民者,本路若州连书同罪保举,将政迹实状以闻,中书门下察访得实,许令再任。”

神宗即位,主张“凡职皆有课,凡课皆责实”。熙宁元年颁行考核州县官员的《守令四善四最》,其中“四善”沿用唐制,为德义、清谨、公平、勤恪。“四最”是断狱平允、赋人不扰;均役屏盗、劝课农桑;赈恤饥穷、导修水利;户籍增衍、整治簿书。次年的《考校知县、县令课法》,又以“四善三最”为考课标准,更加明确具体:“四善”是德义有闻、清谨明著、公平可称、恪勤匪懈;“三最”是:狱讼无冤、催科不扰为治事之最,农桑垦殖、水利兴修为劝课之最,屏除奸盗、人获安处、赈恤困穷、不致流移为抚养之最。

至于对有监察州县权力的地方长官监司,则以“七事”进行考课,《神宗正史》记载的内容是:“凡考监司以七事,一曰劝农桑,治荒废;二曰招荒亡,增户口;三曰兴利除害;四曰动有罪,平狱讼;五曰失案察;六曰屏盗贼;七曰举廉能。”后来,“七事”修改为:“一曰举官当否,二曰劝课农桑、增垦田畴,三曰户口增损,四曰兴利除害,五曰事失案察,六曰较正刑狱,七曰盗贼多寡。”

哲宗元祐四年,又对神宗熙宁考课的内容加以补充修改,颁布了新“三最”标准,即“狱讼无冤、催科不扰、税赋无陷失,宣敕条贯、案账簿书齐整,差役均平为治事之最;农桑垦殖、野无旷土,水利兴修、民赖其用为劝课之最;屏除奸盗、人获安处,赈恤穷困、不致流移,虽有流移而能招诱复业为抚养之最”。

徽宗至南宋朝又实行“四善四最”考课标准。其中“四最”即“一生齿之最:民籍增益,进丁入老,批注收落,不失其实;二治事之最:狱讼无冤,催科不扰;三劝课之最:农桑垦殖,水利兴修;四养葬之最:屏除奸盗,人获安居,赈恤困穷,不致流移;虽有流移而能招诱复业,城野遗骸无不掩葬”。

至于考课的凭据,则是一种称作“历纸”的状子,又称“历子”“印纸”,是由朝廷统一印发,由所属长官记录官员任内政迹、功过以备考课、升降之用的簿子,负责考课的官员填写后就是“批书”,以此作为处罚、升迁的依据,类似于今天的工作明细报表或工作档案。上报朝廷后,由相关部门再进行验考。这是宋代的发明,出现在太宗朝。

《宋史》载:“考课虽密,而莫重于官给历纸,验考批书。”太平兴国七年,太宗诏曰:“京朝官出使,所给印纸,委本属以实状书,不得增减功过,阿私罔上。其关涉书考之官,悉署姓名,违者论其罪。”雍熙四年又诏曰:“天下知州、通判,先给御前印纸,令书课绩。”太宗在亲选京朝官时,还曾在历纸上批有“勤政爱民,奉法除奸,方可书为劳绩”的戒谕。

宋朝对官员考课普遍实行印纸、批书制度。为防止伪造,历纸由专门机构负责雕版印刷,朝廷对伪造历纸、批书的行为要严厉打击。

如何评价北宋考课的实际效果是一件复杂的事情,因为历来识人、用人、察人最难。但治国必先治吏。仁宗嘉祐三年,苏洵曾作《上皇帝书》曰:“有官必有课,有课必有赏罚。有官而无课,是无官也;有课而无赏罚,是无课也。”可见对官员进行考课的重要性。宋代在继承唐代考课制度的基础上,在考课机构设置和施行细则上更为完备,重视对州县考课法令的制定,首创磨勘制度,使皇帝直接掌握考课与铨选的权力,大大丰富和发展了中国古代人事考核制度。尽管在封建制度下,考课弊端丛生,实际效果也有限,但其中一些规定和做法,对今天仍不失其借鉴意义。

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责任编辑:刘薇薇

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